ვენეციის კომისია დეოლიგარქიზაციის შესახებ კანონპროექტთან დაკავშირებით შუალედურ დასკვნას აქვეყნებს.

დასკვნის მიხედვით, პოლიტიკურ, ეკონომიკურ და საზოგადოებრივ ცხოვრებაში „ოლიგარქების“ გავლენის შეზღუდვა, რა თქმა უნდა, პრიორიტეტია იმ სახელმწიფოსთვის, რომელსაც სურს, მიაღწიოს კანონის უზენაესობის დემოკრატიულ სისტემას და ვენეციის კომისია მხარს უჭერს ამ უარყოფითი გავლენის აღმოფხვრის ან სულ მცირე შემცირების მიზანს.

ამასთან, დასკვნაში ნათქვამია, რომ „მიუხედავად ამისა, დეოლიგარქიზაცია ძალიან კომპლექსური საკითხია და მისი მიღწევის საშუალებების არჩევას გადამწყვეტი მნიშვნელობა აქვს, თუ გვსურს, რომ სისტემა ეფექტური იყოს დემოკრატიის, კანონის უზენაესობისა და ძირითადი უფლებების დაცვისას“.

დასკვნის მიხედვით, ვენეციის კომისია მხარს უჭერს კანონპროექტის განზრახვას, რომ მოხდეს საზოგადოებრივ ცხოვრებაზე „ოლიგარქების“ გავლენის აღმოფხვრა ან შემცირება.

„კომისიამ გამოავლინა ორი მიდგომა ამ კომპლექსური საკითხის მოგვარების საშუალებებთან დაკავშირებით; მრავალსექტორული, სისტემური მიდგომა, რომელსაც აქვს პრევენციული ეფექტი და მიმართულია მრავალ სფეროზე, როგორიცაა მედიის, ანტიმონოპოლიური, პოლიტიკური პარტიების, არჩევნების, გადასახადების, კორუფციისა და ფულის გათეთრების საწინააღმდეგო კანონმდებლობა და ა.შ.

კიდევ ერთი მიდგომა, რომელსაც შეიძლება ეწოდოს „პირადი“, მიმართულია იმ პირებზე, რომლებიც შეიძლება, მიჩნეულ იქნან „ოლიგარქებად“ კონკრეტული კრიტერიუმებით, როგორიცაა სიმდიდრე, მედიის ფლობა და ა.შ. ეკონომიკურ, პოლიტიკურ და საზოგადოებრივ ცხოვრებაზე მათი ზემოქმედების საშუალებების შეზღუდვით. ამდენად, პიროვნულ მიდგომას საკმაოდ სადამსჯელო ხასიათი აქვს და შეიცავს ადამიანის რამდენიმე უფლების დარღვევის რისკს, თუ არ იქნება დადგენილი შესაბამისი სამართლებრივი პროცედურების საიმედო გარანტიები და პოლიტიკური პლურალიზმისა და კანონის უზენაესობის დარღვევისგან დაცვა.

ვენეციის კომისია  უფრო სისტემურ მიდგომას ემხრობა, რომელიც მოიცავს კანონმდებლობისა და სხვადასხვა სექტორში მომუშავე ინსტიტუტების გაძლიერებას, მათ შორის ეფექტური თანამშრომლობისა და ურთიერთდახმარების უზრუნველსაყოფად. მიუხედავად იმისა, რომ ვენეციის კომისია „პერსონალურ მიდგომას“ ზოგადად პრობლემურად მიიჩნევს, ის კატეგორიულად არ გამორიცხავს ასეთი მიდგომის ყველა ელემენტს, განსაკუთრებით რამდენადაც ისინი ეხება უკანონო ან კრიმინალურ ქმედებებს. კომისიას სურს, კიდევ ერთხელ ხაზგასმით აღნიშნოს, რომ ეს მიდგომა მოითხოვს ძლიერი პროცედურული გარანტიების დანერგვას, როგორც ადამიანის უფლებების, ასევე კანონის უზენაესობის დარღვევის თავიდან ასაცილებლად.

კანონპროექტის ზომების ანალიზი ცხადყოფს, რომ ამან შეიძლება, გამოიწვიოს ადამიანის უფლებათა ევროპული კონვენციის მიერ დაცული ფუნდამენტური უფლებების დარღვევა და რომ კანონპროექტი  მთავრობას პროცესზე ზედმეტ გავლენას ანიჭებს.

შუალედურ დასკვნაში ვენეციის კომისია აღწერს, როგორ ხდება მთავრობის მიერ პოტენციურ „ოლიგარქებად“ განსაზღვრული პირების პერსონალური მონაცემების შეგროვების, შეფასების, შენახვისა და დამუშავების პროცესი; სტიგმატიზაცია, რომელიც დაკავშირებულია მთავრობის რეესტრში „ოლიგარქად“ განსაზღვრული პირის შესახებ ინფორმაციის გამოქვეყნებასთან, „ოლიგარქად“ განსაზღვრული პირებისთვის მოთხოვნასთან, წარადგინონ ქონებრივი დეკლარაცია და ასევე საჯარო მოხელეებს დაადეკლარირონ თავიანთი კონტაქტები „ოლიგარქად“ განსაზღვრულ პირებთან და /ან მათ წარმომადგენლებთან, შეიძლება წარმოადგენდეს  ადამიანის უფლებათა კონვენციის მე-8 მუხლით გათვალისწინებული უფლებებით სარგებლობის დარღვევას.

ანალოგიურად, კომისია მიიჩნევს, რომ „ოლიგარქებად“ დასახელებული პირებისთვის  პოლიტიკური პარტიების, საარჩევნო კამპანიების, სხვა პოლიტიკური კამპანიების, მიტინგებისა და  „პოლიტიკური მოთხოვნით“ დემონსტრაციების დაფინანსების აკრძალვამ შეიძლება, დაარღვიოს მათი უფლებები ECHR-ის მე-10 და მე-11 მუხლებით“, – ვკითხულობთ დასკვნაში.

ამავდროულად, დასკვნაში წერია, რომ ვენეციის კომისია აცნობიერებს, რომ ECHR-ის მე-8, მე-10 და მე-11 მუხლებით გათვალისწინებული უფლებებით სარგებლობა არ არის აბსოლუტური და შეიძლება შეიზღუდოს.

„იმის გაანალიზებისას, შეიძლება თუ არა, გამართლებული იყოს „ოლიგარქებად“ დასახელებულ პირთა ამ უფლებების შეზღუდვა, ვენეციის კომისია, უპირველეს ყოვლისა, აღიარებს ე.წ. „ოლიგარქიზაციის“ ფენომენის რეალობას, აქტუალურობას და არ დავობს, რომ ეს ძირს უთხრის დემოკრატიასა და კანონის უზენაესობას. როგორც ასეთი, ვენეციის კომისია მიიჩნევს, რომ ადამიანის უფლებათა ევროპული კონვენციის მე-8, მე-10 და მე-11 მუხლებში ჩარევის ლეგიტიმური მიზანი არსებობს, თუმცა კრიტერიუმების ბუნდოვანება, რომლებიც გამოიყენება პიროვნების „ოლიგარქად“ აღნიშვნისათვის, მთავრობის ფართო დისკრეცია ამ კრიტერიუმების ინტერპრეტაციისა და გამოყენებისას, მისი დამოუკიდებლობის/მიუკერძოებლობის დანაკლისი, „ოლიგარქებად“ დასახელებული პირებისთვის სათანადო პროცესუალური გარანტიებისა და  ეფექტური საშუალებების არარსებობა, ისევე როგორც პროპორციულობისა და სხვა ნაკლებად ინტრუზიული ზომების გათვალისწინების არარსებობა, ართულებს ამ შეზღუდვების გამართლებას. მიუხედავად იმისა, რომ ამ საკითხზე საბოლოო გადაწყვეტილება სასამართლომ უნდა მიიღოს, ვენეციის კომისია მიიჩნევს, რომ კანონპროექტით შემოთავაზებული ღონისძიებები, არსებული სახით, რთულია, შეესაბამებოდეს ECHR-ის მე-8, მე-10 და მე-11 მუხლებს.

ვენეციის კომისიის დასკვნის თანახმად, „ზემოაღნიშნული საკითხებისა და მაღალი რისკების გათვალისწინებით, ვენეციის კომისია მიიჩნევს, რომ კანონპროექტში მიღებული „პერსონალური მიდგომა“, რომელიც გაურკვეველი კრიტერიუმების საფუძველზე განსაზღვრავს და სტიგმატიზირებს პირებს, შეიცავს მაღალი რისკს, რაც გამოიწვევს ადამიანის უფლებების დარღვევას დასახული მიზნის მიღწევის გარეშე“.

„კანონის თვითნებური გამოყენების რისკი კიდევ უფრო მაღალია საჯარო განცხადებების ფონზე, რაც მიუთითებს, რომ მიღების შემდეგ ის ოპოზიციაზეც გავრცელდება.

ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, ვენეციის კომისია იძლევა შემდეგ ძირითად რეკომენდაციებს:

ა) კანონპროექტში განსახორციელებელ კონკრეტულ გაუმჯობესებასთან დაკავშირებით:

ძირითადი დებულებებისა და პროცედურების დაზუსტება, კერძოდ:

– მოხდეს შემდგომი დაზუსტება და გამიჯვნა სხვადასხვა კრიტერიუმის დასაშვებობის, როგორიცაა „პოლიტიკურ ცხოვრებაში ჩართულობა“ (მუხლი 3) და „მასმედიაზე მნიშვნელოვანი გავლენის მოხდენა“ (მუხლი 4), რათა ეს კრიტერიუმები ა) პოტენციურად არ გავრცელდეს ადამიანთა დიდ დიაპაზონზე ან/და ბ) გადაწყვეტილების მიმღებ ორგანოს შეზღუდული დისკრეციის უფლება დარჩეს;

– მოხდეს შემდგომი დაზუსტება და გამიჯვნა გამორიცხვის კრიტერიუმისა, როგორიცაა „უნაკლო საქმიანი რეპუტაცია“ (მუხლი 10), რათა შეიზღუდოს გადაწყვეტილების მიმღები ორგანოს დისკრეცია და უზრუნველყოფილ იქნას, რომ ეს, უმეტესწილად, არ ეფუძნება იმავე უწყების მიერ მოწოდებულ ინფორმაციას.

– დადგინდეს მკაფიო პროცედურა,  რომელიც განსაზღვრავს, თუ რომელი ინფორმაცია უნდა შეგროვდეს, რომელი ორგანოების მიერ, რომელი კატეგორიის პირებზე და როგორ უნდა შეგროვდეს, შეფასდეს და შეინახოს ეს ინფორმაცია (და საბოლოოდ განადგურდეს, თუ არ გამოიყენება), სათანადო ყურადღება მიექცეს ECtHR-ის პრეცედენტულ სამართალს, ECHR-ის მე-8 მუხლის შესახებ;

სრული პროცედურული გარანტიებისა და სამართლებრივი დაცვის ეფექტური საშუალებების ჩართვა, კერძოდ:

–  პოტენციურად „ოლიგარქად“  განსაზღვრული  პირებისა და მათი წარმომადგენლებისთვის უფრო გრძელი პროცედურული ვადების მიცემა, რათა უზრუნველყონ შემდგომი ახსნა-განმარტებები და მოემზადონ მთავრობის სხდომებისთვის, სადაც მიიღება გადაწყვეტილებები პირის „ოლიგარქად“ განსაზღვრის შესახებ;

– ასეთ შეხვედრებზე მოსმენის უფლების უზრუნველყოფა (ასევე, როდესაც პირს არ მიუღია მთავრობის შეტყობინება ან საპატიო მიზეზების გამო ვერ დაესწრება ამ ორგანოს სხდომას);

– „ოლიგარქად“ დასახელების წინააღმდეგ  გასაჩივრების უზრუნველყოფა ეფექტური საშუალებაა, გარანტია იმისა, რომ [ოლიგარქად] განსაზღვრის შესახებ არავითარი ინფორმაცია საჯარო არ გახდება, ვიდრე აპელაციის საკითხი გადაწყდება.

„ოლიგარქად“ განსაზღვრის  გარკვეული შედეგების პროპორციულობის უზრუნველყოფა:

სრული აკრძალვის გაუქმება „ოლიგარქებად“ განსაზღვრული პირებისთვის, პოლიტიკური პარტიების, საარჩევნო კამპანიებისა და „პოლიტიკური მოთხოვნებით“ აქციებისა და დემონსტრაციების დაფინანსებაზე (შესაძლოა ამის  ჩანაცვლება შემოწირულობების უფრო დაბალი ლიმიტით და/ან ზომებით, რომლებიც უზრუნველყოფენ, რომ არსებული შეზღუდვებისთვის გვერდის ავლა ვერ მოხდება. მაგალითად, იურიდიული პირებისგან შემოწირულობის აკრძალვა);

–  „ოლიგარქებად“ დასახელებული პირებისთვის ქონებრივი და სარგებლის დეკლარაციის წარდგენის მოთხოვნის გაუქმება (შესაძლოა ჩანაცვლება სხვა ღონისძიებებით ბენეფიციარული საკუთრების მეტი გამჭვირვალობის უზრუნველსაყოფად);

–  „ოლიგარქებად“ დასახელებულ პირებთან  და/ან მათ წარმომადგენლებთან საჯარო მოხელეების კონტაქტებისა და კომუნიკაციების შესახებ დეკლარირების მოთხოვნის გაუქმება ან გადახედვა, კერძოდ, ამ კომუნიკაციების შინაარსის გასაჯაროების მოთხოვნების გაუქმებით.

როგორც ჩანს, აუცილებელია, რომ შემცირდეს აღმასრულებელი ხელისუფლების გავლენა „ოლიგარქების“ დასახელების პროცედურაზე, გადაწყვეტილების მიმღები ორგანოს  ხელისუფლების გარდა,  სხვა უწყებისთვის გადაცემით.

ბ) მიღებულ სისტემურ ზომებთან დაკავშირებით:

სისტემური მიდგომა უნდა მოიცავდეს შემდგომ ნაბიჯებს:

– სასამართლო სისტემის სტრუქტურული რეფორმების გაღრმავება მისი დამოუკიდებლობისა და მთლიანობის გასაძლიერებლად;

– კონკურენციაზე „ოლიგარქების“ დეფორმაციული ზემოქმედების აღმოფხვრა (მაგალითად, კონკურენციის ეროვნული სააგენტოს გაძლიერებითა და ანტიმონოპოლიური კანონმდებლობის გაუმჯობესებით);

– ახლახან შექმნილი ეროვნული ანტიკორუფციული ბიუროს შემდგომი მხარდაჭერა, კერძოდ, მაღალი დონის კორუფციასთან ბრძოლაში;

– მედიის საკუთრების გამჭვირვალობის უზრუნველყოფა;

– საგადასახადო კანონმდებლობის რეფორმირება, შესაძლო საგადასახადო შეღავათების შემცირება, რომელსაც „ოლიგარქიული“ სტრუქტურები გამოიყენებენ.

– პოლიტიკური პარტიების და საარჩევნო კამპანიების დაფინანსების წესების გაძლიერება (მაგ. ინდივიდუალური შემოწირულობების ამჟამინდელი ლიმიტებისთვის, იურიდიული პირებისგან შემოწირულობების აბსოლუტური აკრძალვით);

– ბენეფიციარული საკუთრების გამჭვირვალობის შემდგომი გაძლიერება.

და ბოლოს, ვენეციის კომისია მოუწოდებს საქართველოს ხელისუფლებას, გაითვალისწინოს სხვა საერთაშორისო რეკომენდაციები, რათა აღმოიფხვრას საკუთარი ინტერესების გადაჭარბებული გავლენა ეკონომიკურ, პოლიტიკურ და საზოგადოებრივ ცხოვრებაში.

ვენეციის კომისია კვლავ რჩება საქართველოს ხელისუფლების განკარგულებაში შემდგომი დახმარებისთვის“, – აღნიშნულია ვენეციის კომისიის დასკვნაში.

თარგმანი: საქართველოს პირველი არხი